■聚焦課后服務高質量發(fā)展系列報道(三)

　　隨著課后服務由校外的市場化供給為主轉為以中小學提供為主，課后服務作為一種新型教育活動已經正式進入我國義務教育體系，成為減輕學生課業(yè)負擔、緩解家長焦慮、落實“雙減”政策的關鍵環(huán)節(jié)。現階段，盡管有從國家到地方的多種政策指導和規(guī)定，但在實踐層面，學校課后服務的真正落地仍然面臨著諸多困境，尤其是課后服務經費保障問題。經費是學校課后服務得以順利開展的基礎，沒有充足的、靈活的、可持續(xù)的經費支持，全覆蓋、高質量的學校課后服務這一民生工程就難以落實。因此，有必要澄清一些事關課后服務經費保障的基本問題，從而健全學校課后服務的經費保障機制。

　　課后服務該不該向家長收費?

　　在課后服務經費來源中，學校最關心的問題莫過于該不該向家長收費。因為教育收費的敏感性，當下有不少學校的課后服務陷于“不收費也不干活”的消極應對中。早在2003年前后，深圳、成都等城市的中小學就已經開展校內托管，當時地方政府管理部門也是堅持自愿參加、合理收費等原則，允許一部分學校在校內開展放學后托管服務。當時成都市就制定了每月向家長收取12元托管費的規(guī)定。隨著2004年《關于在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》的實施，校內課后托管的服務收費被叫停，很多地區(qū)的校內托管服務也因為沒有經費支持而受到影響。

　　2017年2月，教育部辦公廳發(fā)布《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》，明確提到課后服務經費籌措方式主要是“政府購買服務”“財政補貼”，對于能否向家長收費則未作出規(guī)定。而2018年國務院辦公廳出臺的《關于規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》在課后服務經費籌措方式上的規(guī)定是“各地可根據課后服務性質，采取財政補貼、收取服務性收費或代收費等方式籌措經費”。這實際上為課后服務可以向家長收取部分費用提供了政策依據。

　　同時，學校課后服務屬于教育服務，涉及政府、學校、家庭、社會等多元主體。因此，明晰學校課后服務的屬性，是建立并完善學校課后服務經費保障機制，理順課后服務經費保障中相關權利義務的前提。目前對教育服務性質的判斷，比較常用的思路是從公共物品屬性的角度來判斷，即根據公共物品的非競爭性、非排他性來判斷公共服務的提供。中小學校充分利用課后學習時間，開展豐富的課后育人活動，主要目的在于滿足學生的多樣化需求并促進學生全面發(fā)展。因此，不能簡單地以公共物品的“非競爭性”“非排他性”的標準判斷課后服務屬性，而應將公共利益作為衡量和判斷學校課后服務屬性的內在依據和首要標準。公共服務可以不受物品性質的限定，當社會情勢或生存關系公共利益時，任何物品都可以作為公共服務的內容由政府提供。據此，學校課后服務應該被納入我國的公共服務范圍，課后服務供給應堅持公益性、普惠性和公共性原則，政府應該介入并承擔責任。

　　依據“十四五”時期我國推進公共服務發(fā)展的基本原則和公共服務的分類框架，充分考慮社會效益優(yōu)先、經濟社會發(fā)展狀況和財政負擔能力，現階段可以將學校課后服務作為義務教育階段兒童的一種福利，納入普惠性非基本公共服務范圍，學校課后服務經費保障可以采取“財政投入+合理收費”機制。這種經費保障機制建立在政府、學校、家庭和社會團體組織多方共同分擔的基礎上，以此共同保障學生獲得課后服務資源的機會。

　　根據服務類別確定成本分攤比例

　　在經費保障機制如何分擔這一問題上，可以依據學校課后服務類別，并結合各地經濟發(fā)展狀況和財政負擔能力確定成本分攤比例。

　　依據國家政策文件對課后服務工作的要求，可以將學校課后服務分為兩類：看護類和發(fā)展類。看護類課后服務雖然不是義務教育，但應該看作義務教育的延伸，組織開展課后看護服務應成為義務教育學校職責范圍內的重要工作。因此，對于看護類課后服務，各級政府應將所需經費列入財政預算，加大財政投入力度，實行“財政投入為主+低收費”，有條件的地方可以將其納入基本公共服務項目;對于發(fā)展類課后服務，應實行“財政投入為輔+合理收費為主”，建立政府財政補貼、家庭合理分擔、學校和社會支持的服務成本模式。需要注意的是，學校課后服務具有公共服務屬性，課后服務提供主體是非營利性的中小學校，因此，學校課后服務收費應是學校提供課后服務的成本補償或分擔，而不是教育服務的價格。

　　當然，隨著我國經濟社會發(fā)展水平的不斷提高，納入國家基本公共教育服務的項目也將不斷增加，基本公共教育服務、普惠性非基本公共教育服務的邊界也將隨之變化。因此，在經濟社會發(fā)展狀況和財政負擔能力允許的情況下，一些地方可以率先將學校看護類課后服務甚至是發(fā)展類課后服務納入基本公共教育服務范疇，強化政府對學校課后服務的兜底責任。實踐中，在一些經濟發(fā)達地區(qū)，學校課后服務費用全部由政府財政負擔，有力地推動了課后服務實現全覆蓋。比如，深圳市就堅持學校課后服務公益普惠原則，學校不得向學生和家長收取任何費用。

　　此外，國家應及時調整學校課后服務政策，在政策中明確學校課后服務的公共服務屬性，區(qū)分學校課后服務的不同類型并進行分類管理。在經濟社會發(fā)展狀況和財政負擔能力允許的情況下，可以將學校看護類課后服務納入國家教育基本公共服務清單，強化各級政府在學校看護類課后服務供給中的兜底責任和經費保障中的主體地位，逐漸推進學校看護類課后服務均等化。對于發(fā)展類的學校課后服務，地方政府在增加財政補貼的同時，應組織學校測算課后服務成本，確定家長承擔比例，在家長可支付的范圍內保證課后服務經費的來源穩(wěn)定。

　　打通關鍵“堵點”促政策更好落實

　　建立健全學校課后服務經費保障機制的目的，就是要解決因經費不足帶來的難點、堵點，為學生提供優(yōu)質高效的課后服務。

　　第一，要注意教師關切是否得到有效回應。課后服務的公益性決定了它不能給校內教師一筆滿意的勞動回報，而且課后服務占用了教師休息的時間，所以一些教師不愿意承擔課后服務任務。在激勵政策不到位的情況下，一些地方特別是經濟欠發(fā)達地區(qū)的中小學校，化激勵為懲罰，將教師參與課后服務與晉升和績效考核掛鉤，迫使教師不得不參與到課后服務中來。對此，各地可探索通過適當增加績效工資總量、對參與校內課后服務的在職教職工的勞務所得有所傾斜等方式來保障。同時，政府和中小學校應鼓勵并吸引社會資本捐助，發(fā)揮好市場主體和社會組織的作用，創(chuàng)造條件讓家長、社工、志愿者、公益團體等參與到學校課后服務的過程中，拓展學校課后服務經費來源渠道，降低課后服務的成本。

　　第二，要警惕因經費問題導致的區(qū)域間新的教育不公。當下，我國各區(qū)域經濟發(fā)展水平差距大，如果在國家層面的指導意見中，有關經費保障問題沒有解決好，可能會導致經濟發(fā)達區(qū)域托管服務經費充足，得以大步推進，而經濟落后區(qū)域托管服務經費欠缺，舉步維艱而停止，這不僅有違課后服務的初衷，也在一定程度上可能導致區(qū)域間新的教育差距。對于這一難點，可統籌有為政府和有效市場的作用，用好轉移支付工具，可將學校課后服務經費責任逐步上移到省級、市級政府，在省、市、縣(區(qū))政府之間實行所需經費的合理財政分擔，逐步建立學校課后服務財政轉移支付模式，優(yōu)先保障看護類課后服務經費，省級財政可視各市、區(qū)縣學校課后服務開展情況，統籌義務教育補助經費進行獎補。

　　第三，學校課后服務收費還應考慮學生家庭的支付能力。為確保教育公平和社會公正，學校課后服務在遵循自愿原則的基礎上，應優(yōu)先保障留守兒童、進城務工人員隨遷子女、貧困山區(qū)和農村地區(qū)兒童青少年等困難群體，減免其自愿參加的學校課后服務費用。對于實行免費的、納入國家教育基本公共服務清單的建檔立卡等家庭經濟困難學生參加的課后服務經費，應明確牽頭負責單位和支出責任。可以探索實行梯級收費制度，對不同家庭經濟條件的學生制定不同的收費標準，保證所有兒童能參與課后服務。還應加大對學校課后服務收費的監(jiān)管，確立關于課后服務收費的規(guī)章制度及監(jiān)管機制，包括收費的聽證制度、公示制度、責任追究制度等，避免教育亂收費，將收取的費用全部納入財務專戶管理、專款專用，資金的用途要據實列支，不能挪作他用，保證收取的費用在使用上公開透明，堅決杜絕暗箱操作。

　　(作者蒲蕊系華中師范大學教育學院教授、華中師范大學中國教育管理研究中心主任)

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