16年前，在濰坊辦學的一所省屬公辦高職院校“悄無聲息”地與社會資本合股運營起一批教學工廠;10年前，濰坊市政府“破天荒”地與三家企業合股運營起一所民辦高職院校;一年前，濰坊市政府“大張旗鼓”地對一所公辦高職院校實施混合所有制改革……彈指一揮，16年間山東培育出了多種形態的職業教育混合所有制辦學典型，率先以省為單位啟動了職業院校混合所有制辦學改革試點，率先出臺了混合所有制辦學指導意見，彰顯了職業教育創新發展高地的責任擔當和示范效應。

　　“教改”邏輯：基層首創與政策供給

　　辦學體制改革具有鮮明的生命特征，邏輯一脈相承、改革逐步深入。改革開放前，公辦學校“一統天下”;改革開放后，公辦學校、民辦學校“并駕齊驅”;全面深化改革后，公辦、民辦、混合所有制能否“三足鼎立”?山東的實踐表明，混合所有制辦學體制并非從天而降，多年前就孕育在波瀾壯闊的教育改革洪流中。從很大程度上講，混合所有制辦學體制是中國特色職業教育辦學規律和制度模式在中國大地上辦學實踐的物化成果。

　　2005年—2015年：小荷露出尖尖角

　　——合股運營的前沿探索。2005年，山東省教育廳等7部門聯合出臺《關于促進高等學校校辦企業改革與發展的若干意見》，提出“高校校辦企業要積極引進社會資金、產業發展所需的各類人才和先進管理方法，逐步建立健全‘歸屬清晰、權責清晰、保護嚴格、流轉順暢’的現代產權制度”。山東畜牧獸醫職業學院以此為據，成立全資國有資產管理運營公司，遵循“參股而不控股”“不求完全所有，但求充分利用”的原則，與多家社會資本以股份制合作共建生產性實訓基地，其中參股20%的山東惠康飼料有限公司年銷售額超10億元，在解決原有校辦企業運營弊端的同時，為混合所有制共建生產性實訓基地辟出了新路。

　　——基層首創的破冰之旅。2011年，濰坊市政府投入536萬元，撬動3.6億元社會資本，以混合所有制形式組建了山東海事職業學院;2012年，教育部、山東省人民政府簽署《關于支持黃河三角洲高效生態經濟區和山東半島藍色經濟區發展戰略共建濰坊國家職業教育創新發展試驗區的協議》，要求“鼓勵和倡導不同資源之間的兼并、托管、聯合等，發展優質職業教育”;同年，山東省人民政府出臺《關于加快建設適應經濟社會發展的現代職業教育體系的意見》，倡導“完善政府主導、行業指導、企業參與的職業教育辦學體制”。

　　——制度創新的基層擔當。2013年，濰坊作為國家級職業教育創新發展試驗區，積極先行先試，敢領改革風氣之先，出臺了《關于進一步加快發展民辦教育的意見》，明確提出“鼓勵發展混合制民辦教育。大力支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作、股份制等方式舉辦民辦教育。積極探索國有資本、集體資本和非公有資本以多種形式舉辦混合制民辦教育的辦學模式”，這是全國第一個提出混合制教育體制的政府文件。2014年，國務院出臺了《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”，極大鼓舞了基層探索實踐的積極性。同年，山東海事職業學院實施產權評估，基于產權結構組建新一屆董事會，基本理順混合所有制辦學體制。

　　——積極跟進的示范效應。2015年，高密市人民政府與豪邁集團按1∶9的比例出資組建高密市鳳城職業教育投資有限責任公司，按混合所有制的形式運營濰坊豪邁科技職業中等專業學校。以濰坊為代表的區域性、集群式探索實踐，產生了示范引領效應，山東的混合所有制辦學體制初見端倪。

　　2016年—2019年：蜻蜓擊水早立頭

　　“典型引領、專家論證、先行先試、穩妥推進”，2016年，山東在既有典型案例的基礎上，在全國率先啟動職業院校混合所有制改革試點。

　　9個試點項目分別聚焦院校整體、二級學院、生產性實訓實踐基地三個層面。其中，山東海事職業學院、山東警安職業中等專業學校、德州信息工程中等專業學校、濰坊豪邁科技職業中等專業學校4所院校是整體推進項目;山東交通職業學院航海學院、濰坊職業學院現代服務業學院、山東輕工職業學院世博動漫學院3個單位是二級學院項目;山東畜牧獸醫職業學院、萊蕪職業技術學院兩個單位開展的是生產性實訓實踐基地試點。

　　9個試點項目總投資(資產)28.8億元，其中，公有資本6.5億元，社會資本22.3億元，占地約2000畝，建筑面積(包括在建、擴建項目)約129萬平方米，在校生1.3萬人左右。

　　濰坊市政府一馬當先，強力推進改革。“開展職業教育混合所有制試點，支持各類企業和境外機構興辦、參股、合辦職業教育”，寫入2016年濰坊市政府工作報告;“推進職業教育創新發展示范區建設，探索混合所有制辦學模式”，列入中共濰坊市委《關于進一步深化改革開放加快制度創新的實施意見》。2018年，山東海事職業學院由民辦非企業單位改制為事業法人單位，《高職院校混合所有制辦學“山海模式”的創新與實踐》獲國家教學成果二等獎，試點工作發揮出對全局改革的示范、突破、帶動作用。

　　2020年至今：社會資本滾滾來

　　在實踐過程中，由于缺乏更加具體和明朗的政策措施，職業院校混合所有制改革大多是摸著石頭過河，況且試點項目的個體特征明顯，缺乏相對系統、手冊性的操作規程，不容易被復制推廣。

　　依托部省共建職教高地，2020年在剖析案例、總結經驗、探究規律的基礎上，經過省內外20余次調研論證，山東省教育廳等14部門出臺《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見(試行)》，發揮市場配置資源的決定性作用，引入社會力量參與辦學，針對制約混合所有制辦學的現實問題，一攬子提出“政策清單”，教育部辦公廳予以轉發。

　　一方面，支持社會力量以靈活多樣的形式參與混合所有制辦學，既可從學校層面整建制混改，亦可從二級學院、專業、生產性實訓基地或技能培訓基地等局部進行混改。另一方面，明確了舉辦和登記方式、合作協議、資源投入、設立程序、退出機制及治理結構、用人和薪酬、專業設置和招生、收費標準、財務、財政撥款、融資、稅收、土地、產教融合等政策，為混合所有制改革發展保駕護航。

　　受政策鼓舞，山東掀起了新一輪的改革浪潮。目前，全省開展混合所有制改革的職業院校達到47所，拉動社會資本近百億元，形成集群效應。

　　——山東化工職業學院以新校區基礎設施建設為契機，以產權和舉辦者變更為據，吸引山東水利發展集團(省屬國企)出資18.9億元與濰坊濱海經濟技術開發管委會(區政府)、濰坊市教育投資集團有限公司(市屬國企)聯合舉辦學校，實施舉辦者變更，探索了新時期國有企業參與舉辦職業教育的新體制，蹚出了公辦高校混合所有制改革的新路子。

　　——東營市政府以劃撥土地、給予一定教師編制和資金支持等政策持有產權10%，藍海集團投入10億元持有90%產權，共建混合所有制山東勝利職業學院。

　　——德州市德城區人民政府出資20%，北京慶云同創人力資源有限公司出資80%，共建德城創業孵化職教園區，項目總投資25億元，占地1200畝，建筑面積約60萬平方米。

　　“混改”成效：模式創新與規律探尋

　　作為有別于公辦、民辦的新型辦學體制改革，試點的價值在于遵循深化改革的大邏輯和現行的法律法規框架，蹚出路子形成經驗，面上推廣。

　　2018年，山東省教育廳支持山東海事職業學院牽頭組建了全國職業教育混合所有制辦學研究聯盟，成員涉及26個省、直轄市、自治區，共有145家單位參加，其中職業院校(含部分本科高校)113所、企業和行業協會32家，研究范圍、試點效應拓展到全國。

　　新渠道：企業參與職教“混改”的路徑瓶頸問題得以破解

　　山東以混合所有制辦學為突破口，充分發揮企業重要辦學主體作用，合理回應企業資產保值增值、人力資本建設等內在訴求，探索出了地方政府、社會資本和職業院校合作共建共享職業教育資源的新模式。山東海事職業學院創新動態性的產權變更機制，先后面向優質企業融資10億元，大幅提升了學校的基礎辦學條件，為面向各類屬性的產權融資發展蹚出了路子。

　　山東職業院校積極與行業龍頭企業共建混合所有制二級學院、產業學院、實習實訓基地，企業以資金、先進的生產服務設施及場所、技術體系、經營體系等參與辦學，形成了校企合作命運共同體。山東通達國際船舶有限公司投入1200萬元教學儀器設備，與山東交通職業學院共建航海學院;威海升安海運公司投入1020萬元，以“產權股份化、治理法人化、運作企業化”形式，與威海職業學院按50∶50股權比例共建具有獨立法人資質的山東海大航海專修技術學院;京東集團投入資金313萬元，青島職業技術學院投入729萬元，在學校共建“校園云倉”生產性實訓基地。

　　新體制：職業教育“政府統籌、多元辦學”難點得以化解

　　——“多元辦學應采取何種體制?”山東積極探索“民辦學校、混合體制、事業單位”和“公辦學校、混合體制、民營機制”兩種性質的學校整體混合所有制辦學體制。借鑒公辦高校“黨委領導下的校長負責制”和民辦學校“董事會領導下的校長負責制”經驗，兼收并蓄，創新實踐了“黨委領導、董(理)事會決策、監事會監督、校長負責、民主管理”混合所有制高校管理體制，并強化內部運營機制改革，形成“人員能進能出、干部能上能下、薪酬能高能低”的辦學生態。探索“學校和二級學院董(理)事會雙重領導下的院長負責制”混合所有制二級學院辦學體制，院長人選可由企業選派，學校及二級學院董(理)事會雙重聘任，黨組織負責人由學校黨委選派，保障社會主義辦學方向，有效地避免了混合所有制二級學院“獨立王國”式運營狀態。探索“學校發揮股東領導力的職業經理人負責制”混合所有制實訓基地運營機制，激發了辦學活力。

　　——“政府統籌什么，怎么統籌?”基于產權結構，在學校層面實行多元辦學體制;基于管辦分離原則，辯證民事主體關系與行政法律關系，最大限度擴大學校辦學自主權，促進政府由直接辦學向統籌管理社會多元辦學轉變。政府在混合所有制職業院校的職責和權限是：按屬地管理的原則，領導指導學校黨建工作;研究通過學校重大改革事項，指導推進學校混合所有制辦學體制機制改革;審核批準學校董事會章程、監事會規則、學校章程;指導組建學校董事會、監事會;派駐政府董事代表，享有重大事項“一票否決權”，以公有資產為據，牢牢把控社會主義辦學方向;具有校長人選的考察和推薦權;其他教育教學業務性指導。

　　——“混合所有制院校的辦學許可如何審批、法人單位如何注冊?”試點5年來，山東指導基層單位完成民辦、公辦混合所有制職業學校新建及改制辦學許可審批程序，混合所有制職業院校(機構)事業單位、民辦非企業單位、企業單位法人注冊及相關登記變更程序，形成了政府相關部門審批、注冊的管理經驗，基本打通了基層院校混合所有制改革的適法管理運行渠道，在操作程序方面為全面開展職業院校混合所有制改革蹚平了道路。

　　新理念：混合所有制職業院校辦學規律基本摸清

　　基于職業院校混合所有制辦學典型案例，山東以全國職業院校混合所有制辦學研究聯盟為依托，梳理教育學理論、經濟學理論、管理學相關理論，在眾多學者研究成果的基礎上集成創新，研究出混合所有制職業院校(機構)的內涵與特征，進一步明晰了職業院校混合所有制改革實踐的方向。

　　混合所有制職業院校(機構)理論上應該是地方政府(或政府公辦職業院校)提供政策支持，通過名下國有資本與社會資本合作，共同出資并明確產權，依法依規舉辦的新型職業教育辦學組織機構。其特征為：各方辦學資產清晰，產權比例明確;地方政府與社會資本方均系學校舉辦者;建立基于產權結構的現代法人治理體系;構建基于產權屬性的內部運行機制。

　　“深改”展望：瓶頸問題與突破策略

　　山東試點經驗表明：現行的法律法規和行政政策能夠框架性地支持職業院校混合所有制改革，但在具體政策的執行上存在著一些瓶頸性的政策障礙。

　　混改路上遇瓶頸

　　混合所有制辦學體制雖然在辦學許可和法人注冊變更等宏觀層面總體上得到突破，但隨著改革試點的逐步深入，這種新興的辦學體制暴露出一些深層次的矛盾，直接反映到政策供給的適應性上，譬如民辦混合所有制的事業單位管理方式，參照全額撥款的事業單位管理顯然不合理，按民辦學校不予財政支持更不合情;再譬如公辦院校改制為混合所有制后，財政支持的力度應多大，能否享受民辦學校的收費政策或者其他差別化的收費政策等等。

　　混合所有制辦學體制屬公有資本與社會資本合作共建公共事業的范疇，涉及政府多個部門。因此沒有相關部門的協同，職業院校混合所有制改革很難整體推進。教育行政部門內部，職業教育業務部門、發展規劃部門、財務部門等各部門的協同至關重要。

　　二級學院是職業院校混合所有制改革的“主戰場”，涉及資產投入的校企合作，目前雙方對資產的處置方式只有兩種：一是“無償捐贈、不問前路”，二是“產權懸置、各歸各家”。企業特別是私營企業擔心學校事業發展起來后，由于沒有相應的法律地位，資金投進之后會有石沉大海的風險，企業的核心利益得不到切實保障，因而有些放不開手腳、瞻前顧后。職業院校要想大量引入企業優質資源，深化產教融合、校企合作，就必須回應企業的這一重大關切，依法保護企業資產權益，最有效的辦法是注冊一個法人單位。然而，按現行的辦學規定，注冊辦學單位必須要有辦學許可這一前置審批程序，如果給予辦學許可再進行法人注冊，就是一個獨立的學校，而不再是二級學院，將又成為職業院校的“獨立學院”，顯然與當前的政策環境不符。這一“悖論”體現出改革進入深水區的特質，解決的辦法只能滿足企業合理訴求，給予法人注冊但不給予辦學許可。

　　推進混改的“敲門磚”

　　——開展全國性試點。鑒于全國不同地域的條件基礎、資源稟賦和政策環境等均不相同，可以依托部省共建職教高地，從職業院校整體、二級學院、專業、實訓基地等層面選取局部樣本開展試點，建設全面落地開花的“試驗田”，打造一批可復制推廣的“樣板間”。

　　——加強實踐性研究。建議推動全國職業院校混合所有制辦學研究聯盟建設發展，擴大“朋友圈”，定期舉辦相關改革的研究論壇，畫好混合所有制改革的“同心圓”。立項一批重大理論和實踐研究課題，組織專家進行集中專題攻關，將理論研究與實踐探索有機結合，在實現學理上集成創新的同時，提供一批可行性的實操方案，為政策出臺夯實基礎。

　　——供給系統性政策。健全相關法律法規保障體系，進一步明確職業院校混合所有制改革的法律地位，對治理機制、產權歸屬以及院校資產等內容進行法律補充。在深入調研、系統總結經驗、廣泛征求意見、集中研討論證的基礎上，建議國家層面盡快出臺《混合所有制職業院校辦學指導意見》，完善內涵特征、辦學許可、法人管理、資產管理、人事制度、經費支持等政策，系統性地解決阻礙改革深入推進的政策障礙，探索構建二級學院“提供法人注冊證明不予辦學許可”的管理機制，為全面深化混合所有制改革提供強有力的政策性支撐。

　　(作者郭素森系濰坊工商職業學院副校長、教授、全國職業教育混合所有制辦學研究聯盟秘書長;李勝紅系山東省教育廳職業教育處二級主任科員;劉茹、婁祥系濰坊工商職業學院教師)

　　(正文結束)